“Per quest’anno non cambiare, stessa spiaggia, stesso mare”. Era il 1963 e Piero Focaccia cantava così per invitare la sua amata a tornare nella stessa spiaggia dell’anno precedente, quella dove si erano conosciuti, così da potersi rivedere per vivere un travolgente amore estivo. Il cantante aveva gioco facile visto che negli anni ‘60 nessuna norma vietava a un imprenditore o a un’imprenditrice balneare di continuare a utilizzare quello spazio di spiaggia o di costa che gli era stato ‘concesso’ dallo Stato.
Non sarebbe così oggi, ma il condizionale quando si parla di concessioni balneari è d’obbligo. Nonostante esista, infatti, una direttiva europea, la 2006/123/Ce conosciuta come direttiva Bolkestein relativa ai servizi nel mercato europeo comune, che ha prescritto da anni l’obbligo di procedure di gara per la concessione delle aree di costa in cui sorgono gli stabilimenti balneari, in Italia la situazione sembra ancora ferma al 1963. Con buona pace degli innamorati estivi, sicuri di trovarsi di anno in anno, sempre sotto l’ombra dello stesso ombrellone.
Il tema è tornato recentemente d’attualità dopo che a novembre 2023 la Commissione europea aveva inviato all’Italia un parere motivato sulla gestione delle spiagge pubbliche e degli stabilimenti. La mossa aveva, di fatto, rappresentato un passo avanti nella procedura di infrazione già aperta da diversi anni nei confronti del nostro Paese per le mancate gare di rinnovo delle concessioni balneari.
Alla lettera di Bruxelles è seguita, il 16 gennaio scorso, la risposta del nostro Paese che, sostanzialmente, ha chiesto più tempo per produrre una norma che riordini l’annosa questione delle concessioni balneari, tentando però al contempo di contestare l’applicazione della direttiva Bolkestein alle coste italiane. Secondo il tavolo tecnico che si sta occupando della materia, infatti, le spiagge italiane non sarebbero affatto scarse e quindi non ci sarebbe ragione per regolamentare la concessione secondo i dettami della norma Ue.
Per capire meglio chi ha ragione e come potrebbe evolvere la situazione abbiamo fatto una chiacchierata con l’avvocata Mariangela Di Giandomenico, partner dello studio legale Orrick ed esperta in diritto amministrativo e pubblico.
Proviamo a ricostruire dal punto di vista giuridico la vicenda. Quando è partita e come si è evoluta la procedura di infrazione nei confronti del nostro Paese?
È dal lontano 2009 che la disciplina italiana delle concessioni balneari è sotto la lente di ingrandimento della Commissione Ue e sono stati diversi gli atti con cui è stata ribadita la necessità che il nostro Paese si adegui alle indicazioni di Bruxelles.
Il primo atto è stata la lettera di messa in mora del 3 febbraio 2009 con cui la Commissione Ue ha ritenuto che la norma italiana sul “diritto di insistenza” fosse incompatibile con la normativa sovranazionale e allora il legislatore italiano, per uniformarsi alla normativa europea e tentare di archiviare la procedura di infrazione, ha emanato il d.l. 194/2009 con cui ha abrogato la norma sul diritto di insistenza. È seguita poi la lettera di messa in mora del 24 gennaio 2019 con la quale la Commissione Ue ha censurato la proroga delle concessioni già vigenti. La Commissione, tuttavia, ha deciso di archiviare la procedura di infrazione n. 2018/2273, in virtù dell’impegno preso dal legislatore nazionale a riformare la disciplina di settore.
Nel corso del 2020 è arrivata poi una nuova procedura di infrazione nei confronti dello Stato italiano, rilevando che le disposizioni italiane in tema di concessioni balneari altro non erano che una mera riproduzione di norme già censurate con la procedura di infrazione del 2018.
Da ultimo, con parere del 16.11.2023, la Commissione europea ha invitato la Repubblica italiana ad adottare le disposizioni necessarie per conformarsi al parere emesso motivato entro due mesi dal ricevimento.
Cosa contesta nello specifico l’Ue all’Italia?
Nel parere la Commissione europea ha ritenuto che la Repubblica italiana sia venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’articolo 12 della direttiva Bolkestein e dell’articolo 49 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, relativo al diritto di stabilimento, nonché ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, del Trattato sull’Unione europea, secondo cui “in virtù del principio di leale cooperazione, l’Unione e gli Stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente nell’adempimento dei compiti derivanti dai trattati”. Ossia L’Italia non ha ottemperato a quanto richiesto, prorogando le concessioni balneari in essere e non procedendo all’assegnazione mediante gara.
La direttiva Bolkestein proibisce sempre e comunque il rinnovo automatico delle concessioni agli imprenditori balneari o lo limita ad alcuni casi specifici?
La direttiva all’articolo 12, paragrafo 1 vieta il rinnovo automatico delle concessioni ove la natura della risorsa (ovvero la spiaggia) sia definita scarsa.
E in Italia la risorsa naturale si può definire scarsa?
Il Consiglio di Stato (adunanza plenaria n. 17 del 2021), ha indicato che i dati forniti dal sistema informativo del demanio marittimo (Sid) del ministero delle Infrastrutture “rivelano che in Italia quasi il 50% delle coste sabbiose è occupato da stabilimenti balneari, con picchi che in alcune Regioni (come Liguria, Emilia-Romagna e Campania) arrivano quasi al 70%.” Questa, secondo il Consiglio di Stato, sarebbe una percentuale di occupazione molto elevata, “specie se si considera che i tratti di litorale soggetti ad erosione sono in costante aumento e che una parte significativa della costa libera risulta non fruibile per finalità turistico-ricreative, perché inquinata o comunque abbandonata”.
Ma è proprio sulla valutazione della scarsità (o meno) delle spiagge italiane che l’esecutivo vuole giocare la sua partita con Bruxelles. Perché questi dati vengono rimessi in discussione?
Perché di recente la Corte di giustizia dell’Unione europea con sentenza (C-348/22) del 20 aprile 2023 ha chiarito che la direttiva non è di ostacolo ad una valutazione, sulla scarsità della risorsa, che combini un approccio generale e astratto, a livello nazionale, e un approccio caso per caso, basato su un’analisi del territorio costiero del comune in questione. Dunque, la questione della scarsità della risorsa è cruciale ed è rimessa al legislatore nazionale.
La relazione che il governo italiano ha inviato a Bruxelles sostiene che solo il 33% delle aree demaniali è occupato da concessioni mentre il 67% sarebbe libero. Due numeri che sembrano dimostrare come la risorsa naturale non scarseggia e quindi non dovrebbe scattare la Bolkestein. Da dove nascono questi dati?
La percentuale del 33 % è calcolata rispetto al totale dell’area demaniale, solo “al netto di aree militari e secretate”. Pertanto, il calcolo di tale percentuale non sembra assumere come base di riferimento le aree demaniali effettivamente ed attualmente “disponibili” in capo ai Comuni per i servizi di “concessione balneare”. In particolare, il documento chiarisce che sono state incluse anche “le aree di costa di minore accessibilità per condizioni naturali” (“potendo” essere interessate — anche se teoricamente — da “investimenti di riqualificazione tali da renderle attrattive per lo sviluppo di nuove attività economiche”). Si afferma altresì che il totale delle aree disponibili “non deve riguardare unicamente le parti sabbiose, ma è da includersi anche la parte di costa rocciosa, poiché su quest’ultima è possibile installare strutture turistico-ricreative […]; inoltre, in alcuni casi, opere a difesa della costa sono state concretamente utilizzate a fini turistico-ricreativi”. Pertanto, il calcolo si è basato su una ricostruzione non perfettamente rispondente a quanto richiesto e si riferisce a una valutazione globale compiuta solo a livello nazionale, in quanto non vi è alcuna indicazione del fatto che il tavolo tecnico abbia preso in considerazione le situazioni specifiche delle regioni.
Le gare potrebbero essere limitate davvero solo ai tratti di costa liberi come sembra voler fare l’esecutivo?
Secondo la Commissione europea no, in quanto la quota indicata dal tavolo tecnico come aree attualmente di costa libere, “non riflette una valutazione qualitativa delle aree in cui è effettivamente possibile fornire servizi di concessione balneare” e “non tiene conto delle situazioni specifiche a livello regionale e comunale”.
I comuni ora si stanno muovendo in maniera autonoma, nonostante l’invito del governo a bloccare le procedure di gara. È una situazione che complica la vicenda e che apre altri fronti sotto il profilo giuridico?
In questo clima di incertezza e in assenza di una regolazione sulla materia, l’agire separato dei Comuni potrebbe prospettare una serie di contenziosi amministrativi sul tema, volti a bloccare le procedure di gara indette in via autonoma dai singoli Comuni.
